Bauproduktenverordnung

Ziemlich überschaubar, so urteilen Experten, sind die Auswirkungen der am 4. April dieses Jahres veröffentlichten europäischen Bauproduktenverordnung auf die CE-Kennzeichnung von Fenstern, Türen, Glas und Vorhangfassaden. Da der Teufel aber bekanntlich im Detail steckt, soll dieser Beitrag die wesentlichen Inhalte und auch die Än­derungen im Vergleich zur bisherigen Regelung aufarbeiten. Bereits 1988 hat der Europäische Rat die Bauproduktenrichtlinie (BPR) erlassen, die in Deutschland 1992 mit dem Bauproduktengesetz (BPG) in nationales Recht umgesetzt wurde. Ziele waren der Abbau von Handelshemmnissen und ein freier Verkehr von Waren und Dienstleistungen in der Eu­ro­pä­ischen Union. Die Regelungen der BPR bildeten den gesetzlichen Rahmen für die Normungs­arbeit auf europäischer Ebene und damit auch die Grundlage für die CE-Kennzeichnung von Bau­produkten. Nun erfolgte die Umsetzung in einzelnen europäischen Staaten ganz anders als in der großen Mehrheit der Länder – in Großbritannien beispielsweise mussten nur importierte Bauteile eine CE-Kennzeichnung tragen. Deshalb sahen sich das Europäische Parlament und der Rat in der Pflicht, die Rechtsgrundlagen nach einer Laufzeit von 20 Jahren zu überar­beiten und für alle EU-Mitgliedsstaaten gleichermaßen rechtsverbindlich zu machen. Dazu wählte man diesmal die Form einer Verordnung, die ohne Umsetzung in nationale Ge­setze unmittelbar für alle Mitglieder gilt und anzuwenden ist. Dies schafft freilich bei den unterschiedlichsten Produkten auch in den Ländern Stress, die bislang eine CE-Kennzeichnung nicht so eng gesehen haben.

 
Erwägungsgründe. Im Europäischen Parlament und im Rat hat man sich die Sache nicht leicht gemacht. Das zeigt schon die viele Jahre dauernde Überarbeitungszeit. Dieser gingen verschiedene Umfragen und Evaluierungen zu den Wirkungen der BPR voraus. Auch waren die inhaltlichen Abstim­mungen schwierig, besonders, weil es politische Absicht war, Vereinfachungen zu schaffen, Kostensenkungen zu erreichen und kleine Betriebe zu entlasten. Ansätze dazu stehen zwar in dem Papier – die wirklichen praktischen Erfolge in dieser Hinsicht sind aber recht überschaubar. Da helfen auch die 58 vorgeschalteten „Erwägungsgründe“ nicht sehr viel weiter, wie die folgenden daraus entnommenen Beispiele zeigen:
* Die Verordnung soll einen bereichsübergreifenden Rechtsrahmen für die Vermarktung von Produkten auf dem Binnenmarkt schaffen.
* Harmonisierte technische Spezifikationen sollen Hemmnisse im Bausektor beseitigen.
* Die Verfahren der BPR sollen vereinfacht und Kosten für Hersteller gesenkt werden.
* Bedingungen für die Verwendung vereinfachter Verfahren sollen festgelegt werden.
* Unnötige Prüfungen sollen vermieden werden.
* Kosten für Kleinstunternehmen sollen gesenkt werden.
* Für individuell entworfene und hergestellte Bauprodukte soll der Hersteller vereinfachte Verfahren zur Leistungsbewertung anwenden dürfen.
 
Allgemeine Bestimmungen. Die Vorschrift selbst ist deutlich umfangreicher als das Vorgänger-Papier. Sie umfasst 68 Paragrafen und fünf Anhänge. Eine wichtige Änderung ist die Umformulierung und Erweiterung der „wesentlichen Eigenschaften“ von Bauwerken: Sie heißen jetzt „Grundanforderungen“ an Bauwerke und stellen sich dar wie folgt:
* Mechanische Festigkeit und Standsicherheit * Brandschutz
* Hygiene, Gesundheit und Umweltschutz
* Sicherheit und Barrierefreiheit der Nutzung
* Schallschutz
* Energieeinsparung und Wärmeschutz
* Nachhaltige Nutzung der natürlichen Ressourcen
Die gefetteten Bereiche sind neu dazugekommen und bedingen in der Umsetzung zusätzliche Überlegungen.

 
Leistungserklärung. Bisher betrafen BPR und BPG dem Buchstaben gemäß lediglich das „Inverkehrbringen“ von Bauprodukten. Die BPV bezieht zukünftig darüber hinaus auch das allgemeine „Bereitstellen auf dem Markt“ in die Regelungen ein. Damit ist eindeutig bestätigt: Auch die handwerkliche Bautätigkeit ohne die „Handelsstufe“ wird zunächst voll von der Verordnung erfasst. Die BPV definiert dann die Pflicht des Herstellers zu einer „Leistungserklärung“ (bisher hätte man dazu schlicht CE-Erklärung gesagt) so, dass sein Produkt von einer harmonisierten Norm erfasst sein muss. Dabei bleibt seine Verantwortung für die Konformität des Bauproduktes mit der erklärten Leistung ebenso bestehen wie die widerlegbare Vermutung, dass diese Erklärung richtig ist.
Schnell kommt die BPV dann zur „Ausnahme von der Pflicht zur Erstellung einer Leis­tungs­erklärung“. Die hier genannten Tatbestände lesen sich so, als seien sie speziell auf die übliche hand­werkliche Vorgehensweise zugeschnitten:
* Individuell oder als Sonderanfertigung nicht im Rahmen einer Serienfertigung herge­stellte Bauprodukte, denen ein besonderer Auftrag zugrunde liegt und die in einem bestimmten ein­zelnen Bauwerk vom Hersteller nach den geltenden nationalen Vor­schriften für die sichere Ausführung des Bauwerkes selbst eingebaut werden. * Auf der Baustelle … gefertigte Produkte.
* Auf traditionelle Weise oder zum Erhalt des kulturellen Erbes in nicht-industriellen Verfahren nach den geltenden nationalen Vorschriften hergestellte Bauprodukte.
Eindeutig kommt bei diesen Ausnahmen zum Ausdruck, dass „keine CE-Kennzeich­nung“ nicht heißt: Es muss überhaupt nichts gemacht werden, oder es bestünden keine An­for­derungen. Die hier genannten „nationalen Regelungen“ würden etwa für Fenster die An­wendung der langjährig bestehenden Ü-Zeichen-Vorgaben in der Bauregelliste bedeuten. Der neu eingeführte Begriff der „Leistungserklärung“ entpuppt sich bei genauerem Hinse­hen als eine Zusammenführung der bisherigen „CE-Konformitätserklärung“ mit der eigentlichen CE-Kenn­zeichnung. Die zukünftig deutlich erweiterten Angaben, die neben vielen bürokra­ti­schen Hinweisen insbesondere die (maximalen) Leistungseigenschaften beispielsweise des Fenstersys­tems enthalten, zwingen die Hersteller zu mehr Papierkrieg. Die Leis­tungs­erklärung kann in gedruckter oder elektronischer Form zur Verfügung gestellt werden; für die Veröffentlichung auf einer Internetseite müsste die Europäische Kommission eine separate Ge­nehmigung erteilen. Eine individualisierte CE-Kennzeichnung ist an den Bauprodukten anzu­bringen, für die eine Leistungserklärung abgegeben worden ist. „Indem er die CE-Kennzeichnung anbringt oder anbringen lässt, gibt der Hersteller an, dass er die Verantwortung übernimmt für die Konformität des Bauproduktes mit dessen erklärter Leistung sowie für die Einhaltung aller geltenden Anforderungen, die in dieser Verordnung und in allen einschlägigen Harmonisierungsvorschriften der Union, die die Anbringung vor­sehen, festgelegt sind.“ EU-Mitgliedsstaaten dür­fen die Bereitstellung und Verwendung von CE-gekenn­zeichneten Bauprodukten weder untersagen noch behin­dern. „Sie passen die Verfahren, die sie in ihren Anforderungen an Bauwerke verwenden, sowie andere nationale Regeln in Bezug auf die Wesentlichen Merkmale von Bauprodukten an die harmonisierten Normen an.“ Die große Frage hierzu ist aber schon: Was wird dann noch für die oben erwähnten „nationalen Regelun­gen“ bei den Ausnahme-Tatbeständen verbleiben? Das Anbringen der CE-Kennzeichnung soll in erster Linie auf „dem Produkt oder einem daran befestigten Etikett“ erfolgen. „Falls die Art des Produktes dies nicht zulässt oder nicht rechtfertigt, wird sie auf der Verpackung oder den Begleitunterlagen angebracht.“ Für Fenster und Haus­türen hält selbst der Autor die direkte Kennzeich­nung am Produkt nicht für sinnvoll oder „gerechtfertigt“; dort ist regelmäßig die Begleitunterlage das Mittel der Wahl. Diese kann gleichzei­tig für mehrere Fenster gelten, auch können darin tabellarisch verschiedene Fenster-Ausfüh­rungen beschrieben werden (s. Kasten „Beispiel für eine mögliche CE-Kennzeichnung…“ auf Seite xx). Neu ist, dass die EU-Mitgliedsstaaten verpflichtet werden, „Produktinformationsstellen“ einzurich­ten. Diese haben die Aufgabe, „Informationen über Bestimmungen in transparenter und leicht verständlicher Formulierung bereitzustellen, mit denen darauf abgezielt wird, dass die für den Verwendungszweck … geltenden Grundanforderungen an Bauwerke erfüllt werden“. In Deutsch­land wird diese Aufgabe wahrscheinlich der Bundesanstalt für Materialforschung und -prüfung (BAM) in Berlin zugeordnet werden.

 
Wirtschaftsakteure. Der Hersteller von Bauprodukten hat als Wirtschaftsakteur eine ganze Reihe von Pflichten: * Erstellung einer Leistungserklärung und Anbringen der CE-Kennzeichnung.
* Als Grundlage der Leistungserklärung ist eine technische Dokumentation zu erstellen.
* Bei Serienfertigung sollen entsprechende Verfahren angewendet werden, die die erklärte Leistung beständig sicherstellen.
* Der Hersteller muss seine Bauprodukte mit einer Typen-, Chargen- oder Seriennummer oder durch eine andere Kennzeichnung identifizierbar machen. Name und Anschrift können auch im Begleitpapier verzeichnet sein.
* Dem Produkt sind eine Gebrauchsanleitung und die Sicherheitsinformationen in der Sprache des Verwendungslandes beizufügen. * Der „Hersteller händigt den zuständigen nationalen Behörden auf deren begründetes Verlangen alle Informationen und Unterlagen, die für den Nachweis der Konformität des Bauproduktes mit der Leistungserklärung und der Einhaltung sonstiger nach dieser Verordnung geltender Anforderungen erforderlich sind, aus…“ (Anmerkung: Nur im Streitfall müssen Prüfzeugnisse, Berechnungen und Aufzeichnun­gen der werkseigenen Produktionskontrolle auf den Tisch gelegt werden).
Mit Bevollmächtigten, Importeuren und Händlern sind weitere von der BPV betroffene Wirt­schaftsakteure benannt. Speziell der Händler, der bei Fenstern und Türen sehr häufig nicht selbst produzierender Monteur ist, hat ebenfalls eine Reihe von Pflichten. Die wichtigste da­von dürfte sein: Der Händler hat sich zu vergewissern, dass das von ihm auf dem Markt bereitge­stellte Produkt rechtmäßig mit der CE-Kennzeichnung versehen ist und die Anleitungen und Sicher­heits­informationen beigefügt sind. Er hat weiterhin sicherzustellen, dass weder durch Lage­rung noch durch Transport die für die Produkte erklärten Leistungen beeinträchtigt werden.  
Spezifikationen. Harmonisierte Normen (hEN) werden von der Normungsorganisation CEN aufgrund von Mandaten erarbeitet, die die Kommission nach Konsultation des Ständigen Ausschusses Bauwesen vergibt. Diese „Normen enthalten Verfahren und Kriterien für die Bewertung von Bauprodukten in Bezug auf ihre Wesentlichen Merkmale“. Dabei sollen sie ange­messene Verfahren zur Bewertung der Leistung enthalten, die möglichst weniger aufwendig sind als Prüfungen – was so viel heißt, als dass zum Beispiel Berechnungen oder Tabellen-Ablesungen vorzusehen und möglichst vorzuziehen sind. Auch ist dort die anzuwendende WPK unter besonderer Berücksichtigung des Fertigungsprozesses der betreffenden Bauprodukte zu beschreiben. Weiter wird – wiederum unter Vernachlässigung der oben genannten Ausnahme-Möglichkeiten, für die dann die nationalen Anforderungen gelten sollen – versichert, dass die hEN die einzige Grundlage für eine Beschreibung der von der Norm erfassten Bauprodukte ist.
Eine neue Form der Beurteilung von Bauprodukten, für die keine hEN besteht oder bei denen dort genannte Bewertungsverfahren nicht geeignet sind, wurde mit dem „europäischen Bewertungsdo­kument“ eingeführt. Dieses ist auf Antrag eines Herstellers von der (ebenfalls neuen) „Organi­sation der Technischen Bewertungsstellen“ unter Beachtung umfangreicher Grundsätze und Pflichten anzufertigen. Auch diese Stellen unterliegen einem umfassenden Paragrafenwerk.  
Vereinfachte Verfahren. Dieses Thema war einer der Hauptgründe für die Erarbeitung der BPV. Danach kann ein Her­stel­ler unter bestimmten hohen Voraussetzungen eine Typprüfung (bisher: Erstprüfung) oder Typberechnung durch eine „Angemessene Technische Dokumentation“ ersetzen. Interes­santester Punkt ist hier aber die eindeutige Klarstellung, dass ein Hersteller die Prüfergeb­nisse eines anderen Herstellers oder Systemanbieters verwenden darf, wenn hierüber eine ent­sprechende Vereinbarung getroffen wurde (Anmerkung: Diese Vorgehensweise entspricht dem derzeitig angewendeten Cascading-ITT = Systemhaus-Modell).
Dass Kleinstunternehmen - das sind solche mit maximal zehn Mitarbeitern und maximal zwei Millionen Euro Jahresum­satz - bei eigenen Prüfnachweisen nicht das Konformitätslevel 3, sondern 4 anwenden dürfen, ist keine wirkliche Erleichterung, sondern eine solche nur auf dem Papier. Da diese Betriebe keine eigenen Prüfkapazitäten haben, besteht die Verfahrens-Vereinfachung immerhin darin, dass sie nicht in notifizierte Prüfstellen gehen müssen, sondern zum Beispiel auf Prüfstände bei ihren Vorliefe­ran­­ten zurückgreifen können. Diese Möglichkeit hat bei Einzel- und Nicht-Serienfertigung freilich schon bisher theoretisch für alle Betriebe bestanden. Insofern wurde hier mit der Einschränkung auf Kleinstbe­trie­be eher eine Verschärfung vorgenommen.
Für die letztgenannten Hersteller besteht die neue Möglichkeit, die Leistungsbewertung durch eine „Spezifische Technische Dokumentation“ (STD) zu ersetzen (Anmerkung: Da solche STD für Fenster und Türen bisher nicht existieren, wäre dieser Nach­weis­weg mit erheblichen Anfangsinvestitionen für deren Anfertigung verbunden).

Notifizierung. Dieses umfangreiche Kapitel mit detaillierten Anforderungen, Pflichten und Vorgehensweisen können sich Hersteller und Verarbeiter schenken. Es geht dort lediglich um Formalien für die Prüfer und deren Prüfer etc.
 
Marktüberwachung. Neben Vorgaben für Verfahren zur Behandlung von mit Gefahr verbundenen Bauprodukten auf nationaler Ebene wird die Rolle von Marktüberwachungsbehörden neu definiert und gestärkt. Für Deutschland ist davon auszugehen, dass dies die Bundesländer umsetzen sollen. Diese werden aber in einigen Fällen im opera­tiven Geschäft nicht ohne die Kompetenz und das Personal der unteren Bauaufsichtsbehörden auskommen. Im Rahmen eines Schutz­klaus­elverfahrens müssen die Marktüberwa­chungs­behörden tätig werden und gegebenenfalls die anderen EU-Mitgliedsstaaten unterrichten, wenn ein Bauprodukt die erklärte Leistung nicht erbringt beziehungsweise die Grundanforderungen an Bauwerke gefährdet. 

Schlussbestimmungen. Die BPV ersetzt die BPR. Bauprodukte, die vor dem 1. Juli 2013 in Übereinstimmung mit der BPR in Verkehr gebracht wurden, gelten mit der neuen Verordnung als konform. Die Hersteller können eine Leistungserklärung auf der Grundlage einer Konformitätserklärung erstellen, die vor dem 1. Juli 2013 ausgestellt wurde. Die Verordnung kann seit dem 24. April 2011 angewendet werden, ab dem 1. Juli 2013 muss sie angewendet werden.

Anhänge. Bei den Anhängen ist der Anhang V von einer gewissen Bedeutung. In ihm geht es mit der „Bewertung und Überprüfung der Leistungsbeständigkeit“ um die De­tails der verschiedenen Konformitätsnachweissysteme. Hier hat eine Bereinigung in der Form stattgefunden, dass von den bisherigen sechs Systemen das System 2 weggefallen ist. Welches der verbliebenen fünf Systeme für welche der in Anhang II aufgelisteten Produktbe­rei­che anzuwenden ist, wird im jeweiligen Mandat für die entsprechende Produktnorm und dann nochmals in deren Anhängen ZA benannt. Aus den aufgeführten Konformitätssystemen mit ihren unterschiedlichen Merkmalen kommt für Fenster und Außentüren im Regelfall das System 3 und bei Flucht- und Paniktüren mit der „Fähigkeit zur Freigabe“ das System 1 zur Anwendung.

Kommentar
 
„Es fehlt ein großer Wurf zur Vereinfachung“
 
Wirklich dramatische Änderungen sind mit dem Übergang von der Bauproduktenrichtlinie auf die Bauproduktenverordnung nicht verbunden. Auch fehlt ein großer Wurf hin zur Vereinfa­chung der Nachweise oder zu Erleichterungen für Handwerksbetriebe. Die Thematiken zu den Regelungen bezüglich Baustoffen, Bauprodukten und Bauarten sind leider auch nicht sauber abgegrenzt. Dies ist deshalb so problematisch, weil diese Regelungen nur im Zusammenspiel mit den (nationalen) Anforderungen an Gebäude greifen. Vielleicht wird es an der einen oder anderen Stelle - beispielsweise bei Denkmal-Fenstern oder bei absoluten Sonderkonstruktionen - durch eindeutigere Vorgaben mehr Sicherheit für die Betriebe geben. Offen ist, wie mit der Betonung der Barrierefreiheit und der ganz neuen Grundanforderung „Nachhaltigkeit“ umgegangen werden wird. Nutzer, also Lizenznehmer von großen CE-Systemen oder Systemgebern in Deutschland, können davon ausgehen, dass diese die gegebenenfalls erforderlichen geringen Anpassungen an die neue Verordnung vornehmen und den Herstellern weiterhin rechtssichere Grundlagen für die CE-Kennzeichnung zur Verfügung stellen werden. Reiner Oberacker